一、制定《规定(草案)》的必要性
（一）制定《规定（草案）》是保护水域生态环境的客观需要
十八届三中全会提出“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”、“要划定生态保护红线”、“建设美丽中国”等理念，国务院发布了《大气污染防治行动计划》和《水污染防治行动计划》，环保部正在加紧制定《船用柴油机大气污染物排放标准》，交通运输部也在联合多部委展开船舶大气排放管理工作，交通部下属的水运科学研究院正在研究在国内港口设立船舶排放控制区（ECA）的可行性。可以看出，在国家和地方层面，有关治理船舶污染的立法建设都在推动中。同时，近年来社会对船舶污染大气的问题和船舶噪声污染问题也日益关注。汽车尾气排放标准已经连升五级，但对同样烧油的船舶大气排放控制却几乎一片空白。尽管船舶的数量远少于汽车，但由于其燃油消耗量大，且油品质量相对汽车更低，其对于大气污染的影响远远超过汽车。
（二）制定《规定（草案）》是贯彻治理理念的必然要求
十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”、“国家治理主体多元化”等理念，治理前身是管理，管理更多关注的是社会秩序，如对社会矛盾的管理，治理就是要把过程管理变为结果管理，把事前管理转变为事中和事后管理。管理更多关注的是社会运行中不出问题，是治理之后的结果能否有活力、和谐，能否在更大程度上激发公众干事创业的精神。
传统的社会管理严格地区分了主体与客体，突出了管与被管的关系，暗含政府是强势一方而被管理者是弱势一方，政府是主动一方而被管理者是被动一方。社会治理理念的提出，预示着即使政府行使社会管理职能，其管理理念也面临着重大的转变，应该朝着主客体地位平等、协商合作、良性互动的方向发展。
（三）制定《规定（草案）》是贯彻依法治国理念的必然要求
十八届四中全会提出“法律是治国之重器,良法乃善治之前提”等理念，强调要坚持“立法先行，发挥立法的引领和推动作用”，所以要切实加快社会治理领域的立法工作，依靠法律来规范个人、组织的行为，协调社会关系，监督和保护公共权力，保护公民合法权益。《规定(草案)》以针对实际、简明规范为立法思想，建立了公众参与、道德约束等新型监管制度，是对我市近年来防止船舶污染管理工作的全面总结与肯定。
二、《规定(草案)》的起草过程
《佳木斯市防止船舶污染水域环境治理规定》是本市有立法权后第一个地方性立法项目，法制办和海事局承担《规定(草案)》的起草工作。按照“早研究、早部署、早启动”的指导思想，海事局高度重视，从2015年初开始，成立了以主要领导为组长的领导小组，从政府筹备申报地方立法权开始，海事局就着手收集资料等前期准备工作，制定了起草方案，要求举全局之力，高质量高标准完成起草任务，为《规定（草案）》的制定奠定了良好的基础。
2016年7月，海事局立法组在认真研究的基础上提出了初稿，并提交政府法制办。在立法项目通过审批后，成立了起草小组，并正式启动了《规定（草案）》的起草工作。确定了思路和方向，着手研究起草工作中的具体问题，包括《规定(草案)》的指导思想和基本原则、规定的主要内容和方向以及工作方案等有关重大问题，向政府主要领导作了汇报，并确定了起草的基本思路。
7月至9月间，起草组对初稿进行了四次大的修改，共修改23条，主要对职责分工、水域禁排要求和船舶污染物接收、垃圾分类收集、船舶燃油使用要求、船舶报废更新、船舶防污染治理手段等方面进行了修改。
10月9日，起草组在海事局内部发函征求了九个海事处和船舶监督处、指挥中心等机关业务部门的意见，共收集到意见5条，主要涉及三个方面：一是船舶污染物排放要求；二是船舶燃油使用要求；三是船舶防污染行政处罚和举报制度。起草组对收到的意见进行了认真研究，采纳了其中的3条。主要包括，对厕所排出物实行封装，严禁直接向江河中排放；对违法行为按日连续处罚；鼓励船舶使用清洁能源。体现在《规定（草案）》的第十条、第十三条、第三十一条部分。
10月11日，起草组在市政府召开了相关部门协调会，广泛听取各方面的意见建议，共收集到意见6条，主要涉及三个方面：一是职责分工，二是船舶污染物排放，三是船舶报废更新。其中采纳6条，主要包括燃油检测、明确船舶冲滩拆解监管职责、船舶报废更新、船舶违法排放、渔业船舶防污染监管等，体现在《规定（草案）》的第五条、第七条、第十三条、第十七条、第二十条部分。
10月13日，起草组在海事局召开海事局辖区行政相对人座谈会，共收集到意见10条，主要涉及三个方面：一是船舶防污染职责，二是船舶防污染设备，三是船舶污染物回收。其中采纳2条，主要包括船舶冲滩拆解监管职责、删除船容船貌条款，体现在《规定（草案）》的第五条部分。
期间，起草组多次赴省人大、省政府以及市政府汇报起草进展，听取指导意见。在充分沟通协商、深入研究论证的基础上，完成了《规定（草案）》的合法性审查。在此基础上，经过反复研究论证，前后数易其稿，形成了《规定（草案）》（送审稿）。现提请常务会会议审议。
三、需要说明的几个问题
（一）关于总体结构。
《规定（草案）》共三十四条。《规定（草案）》在制度设计上以规范、实用、简明为落脚点，是推动观念更新和制度创新的顶层设计，确立了一系列新的法律原则和工作方针。
（二）关于《规定（草案）》的特点。
1.更加突出执法互助。按照“信息互换、监管互认、执法互助”的要求，进一步细化了主管部门的职权。要求防止船舶污染水域治理部门建立健全工作协调机制。比如，明确了无处罚权违法行为部门间移交机制。
2.更加突出全面防污。《规定（草案）》不仅规定了水污染和大气污染等船舶污染的传统内容，还对船舶噪声污染进行了相关规定。
3.更加突出公众参与。规定了船员协会、船东协会、中介组织、代理公司等多种适用于基层、市民和社会组织的参与治理方式。并为公众依法、高效、便利地参与防止船舶污染水域治理工作提供了法律保障。
4.更加突出控权思维。强调对行政权力的控制，尽可能多的以事前引导的方式取代对经营活动的直接干涉。比如，《规定（草案）》中规定了主管机关的业务指导和行为的劝阻等。
5.更加突出民主理念。强化社会监督，拓宽人民群众参与治理的渠道，切实保障人民群众的知情权、参与权和监督权，提高行政机关工作人员廉洁奉公的自觉性。有利于行政机关更好地做到立党为公、执政为民，聚民意、集民智、凝民心，有利于转变职能，加强机关作风建设，不断提高行政水平和工作效率。
6.更加突出综合治理。规定了防止船舶污染水域承诺制度、不良信用记录、黑名单、约谈、不良行为公示、行为劝阻、业务指导等多种综合治理方式，促进防止船舶污染水域治理能力现代化。
相关文稿：佳木斯市防止船舶污染水域环境治理规定